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李云驰:美国、英国政府信息公开立法的比较与借鉴

中共九江市委、九江市人民政府门户网站 www.jiujiang.gov.cn 发布日期:2012年07月26日
 

  政府信息公开是现代政府的一项法定义务,也是现代国家民主与法制是否健全的重要标准之一,其核心理念是公民的知情权。美国、英国作为在政府信息公开立法方面较有代表性的国家,其经验和做法对于我国加强和完善政府信息公开具有较强的借鉴意义。

  一、美国、英国政府信息公开立法情况

  (一)美国信息公开立法情况

  美国是较早将政府信息公开制度法制化的国家。1946年美国制定了《联邦行政程序法》,1964年制定了《联邦会议法》,其中都包含了政府信息公开的内容。1966年美国制定《信息自由法》,奠定了政府信息公开制度的基础。根据《信息自由法》的规定,公众有权向联邦政府机关索取任何材料。联邦政府机关有义务对公众的请求做出决定,如果拒绝其请求,须说明理由并告知申请人可提出复议或诉讼。联邦政府机关就信息是否公开所做出的决定都可以被提起复议或司法审查。以《信息自由法》为基础,美国逐步确立了以行政公开为核心,以保护公民知情权为目标的政府信息公开制度。

  《信息自由法》在初期带有明显的妥协色彩,它规定政府信息公开的范围主要限于联邦政府行政部门,而不适用于州政府或地方政府、联邦选举产生的官员、各类司法机关、私人组织、私营企业以及联邦政府的合同方或受资助方等。此外它在信息公开的决定上赋予了行政部门较大的自由裁量权,并且关于申请信息公开收费的有关规定也在一定程度上妨碍了其具体实施。之后美国对《信息自由法》进行了数次修订,例如1986年的修订明确了信息公开的收费标准;1996的修订授权联邦政府机关建立多轨处理制度,以更有效、快速地处理信息公开申请。通过不断修订和完善,《信息自由法》更加符合保障公众知情权的要求,美国公众申请信息公开的数量逐步上升。

  为了保障国家安全,保护商业秘密及个人隐私,《信息自由法》还规定了涉及国防或外交政策的国家安全机密资料、机构内部人事规则与惯例、其他法律规定豁免公开的信息等9项信息不公开的豁免标准。对于这些特殊信息,仅仅证实信息的存在就可能产生负面影响,在这种情况下政府部门可以不证实其是否存在。

  《信息自由法》制订实施后,美国于1976年又制定了《阳光下的政府法》,规定政府部门或国会委员会的会议必须公开举行,公众可以观察会议进程并取得相关文件、信息。《阳光下的政府法》旨在促使政府机构的决策过程更多地为公众所了解,并接受公众监督。美国在推进政府信息公开的同时亦十分重视隐私保护立法,作为对《信息自由法》的重要补充,美国于1974年制定了《隐私权法》,限制联邦政府部门向他人公布特定个人的有关信息。并在随后的时间里陆续制订实施了《财务隐私权法》、《联邦电子通信隐私权法》等法规,形成了较为成熟完备的隐私保护立法体系。

  《信息自由法》、《阳光下的政府法》和《隐私权法》构成了美国政府信息公开立法体系的主要框架,它们从不同的角度确认和保障了公民的知情权。随着信息时代的到来,政府信息公开面临越来越多的新挑战;同时公众的信息需求也不断增加并日趋复杂化;和以往相比较,信息的时效性问题也越来越突出。为适应这一形势,美国陆续出台了《电脑匹配和隐私权保护法》、《电子情报自由法》等配套法律,以顺应科技进步和社会发展。

  总之,美国较早建立了政府信息公开制度并形成了较完备的法律体系,具有较强的代表性,在世界范围内产生了广泛、深远的影响。

  (二)英国政府信息公开立法情况

  由于根深蒂固的保密文化传统,从某种意义上而言,英国政府信息公开制度建立的过程就是与英国保密文化传统斗争的过程。也正是因为这一原因,英国在政府信息公开立法方面较为落后,直到20世纪末才基本成型。

  英国于1889年专门制定了首部《官方保密法》,并于1911年制定了第2部《官方保密法》,规定所有公职人员未经授权传播和外泄任何官方信息都是犯罪。该罪的构成不以故意为必要,并且犯罪的主体包括所有以违反该法的方式获得未经授权信息的个体。《官方保密法》在继承英国保密文化传统的同时将其法制化,严重限制了英国政府信息公开,制约了民主政治的发展。

  20世纪70年代,在国内外各种因素的影响下,英国开始了政府信息公开的努力。但由于保密文化传统的阻碍,直到1984年英国才颁布《数据保护法》和《利用地方政府信息法》,随后又颁布了《接触个人档案法》、《接触健康报告法》等,这些法律都包括了部分关于政府信息公开的内容,在一定程度上成为了英国政府公开制度的萌芽。1989年英国对《官方保密法》进行了修订,1990年以后陆续制定了《公民宪章》、《开放政府》、《获得政府信息实用守则》等一系列法律法规,有力地推动了政府信息公开。在这一过程中,民主、民权运动及法治建设进程的不断发展也进一步推动了英国政府信息公开制度的法制化,2000年11月英国正式通过《信息公开法》。虽然《信息公开法》到2005年才全面生效,但这一立法过程的完成标志着英国政府信息公开制度进入了全新发展时期。英国《信息公开法》规定任何人都有权获取政府信息,政府对于公众的请求必须答复;如有所需信息,政府一般应立即提供。该法还规定设立信息专员与专门委员会,接受公众相关投诉并进行答辩。如果被投诉的政府部门依法应提供信息,信息专员有权要求其提供,或者由专门委员会向其发出执行令。在公开豁免方面,《信息公开法》规定了与国家安全有关的信息、损害国防的信息、损害国际关系的信息等18种情况。

  二、美国、英国政府信息公开制度的比较

  美国、英国政府信息公开立法历程及制度分别具有一定的代表性,主要体现在以下一些方面:

  (一)历史背景、文化传统对政府信息公开的进程有着截然不同的影响

  在世界各国政府信息公开的发展历程中,历史背景和文化传统的影响巨大。对美国而言,作为后发资本主义的“新大陆移民国家”,没有背负历史的包袱,更谈不上保密文化传统。美国自建国之初便标榜民主、自由,在美国宪法第一条修正案中明确规定不得限制言论或出版自由。作为根本大法,宪法的这一规定为美国政府信息公开立法和建立信息公开制度提供了基础性的原则,产生了重要的推动作用,多次成为限制政府保密行为,保证信息公开的“尚方宝剑”。

  英国的情况则恰恰相反,作为老牌资本主义国家,在漫长的发展历史中形成了占据社会主流意识的保密文化传统。在相当长的时间内,英国政府在对待政府信息公开的问题上都以保密为主,阻碍了政府信息公开立法。即便在经历了漫长的过程后建立了政府信息公开制度,但由于这本身就是与保密文化传统斗争和妥协的结果,使得英国政府信息公开制度具有较大的局限性和不完全性。

  (二)适用范围宽泛但不全面

  美国和英国政府信息公开的适用范围都较为宽泛,涵盖了绝大多数公共权力机关,但仍具有一定局限性。就理想状态而言,政府信息公开的范围不仅包括政府部门等公共权力机关,还应涵盖所有经费来源为财政拨款的单位、机构以及那些虽然未接受拨款但却涉及公共利益的单位。但美国和英国的政府信息公开制度都未能做到完全覆盖。例如美国《信息自由法》并未授权公众对私人组织或私营企业的信息享有知情权,但在私有化极为普遍的美国社会,许多私人组织或私营企业涉及公共利益,例如私营监狱等,对这些组织的信息公开没有法律依据和制度保障。

  (三)公开方式不断增加

  英国《信息公开法》规定申请人需就信息公开提出书面申请,相关政府机关有义务在其申请过程中提供咨询。政府机关收到申请后如决定可以公开,须在20天内通过复印、查阅、摘抄或其他方式提供;如决定不能公开,须书面通知申请人并明确告知不予公开的理由。美国《信息自由法》中对信息公开的方式则规定了《联邦登记》登载、情报出版物制度以及当事人申请公开三种主要方式。为适应信息技术的兴起和广泛运用,1996年美国对《信息自由法》进行修订,将电子信息置于与纸质信息同等的地位,增加了网络信息公开方式,并指出这一方式应成为今后的主要公开方式。随着信息技术的进一步发展,政府信息公开的方式还在不断增加和发展。

  (四)公开豁免的标准有所差别

  为维护国家利益、公共利益和第三方利益,各国政府普遍对公众获取公共部门信息的范围规定了限制性条款,作为公开豁免的标准。美国和英国政府信息公开制度的豁免标准都是以排除式规定出现的,即列举出公开豁免的内容,除此之外都是政府信息公开的范围。从两国的政府信息公开法来看,英国政府信息公开的豁免范围相对而言更为宽泛,这和其保密文化传统有直接关系;此外由于英国的君主立宪政体,使得其标准中包含了“与王室通信有关的信息”等,这是美国信息公开立法中所没有的。

  (五)在实施保障上各有特点

  美国《信息自由法》规定,政府机关如果做出不公开信息的决定,在通知申请人这一决定的同时还要告知其可以提起复议。申请人可以就政府机关拒绝公开的决定提起复议,并且还可以就其他任何对自己不利的决定提起复议。在部分情况下,申请人的信息公开申请并未被完全拒绝,而是部分被拒绝。申请人可以就被拒绝的部分提起复议,这不会影响到未被拒绝的部分,这一制度安排确保了复议不会对申请人的权利造成不良影响。如果复议请求被拒绝,申请人可以向法院提起司法审查,并且诉讼过程中的举证责任在政府机关。英国《信息公开法》规定设立信息专员和专门委员会,接受公众关于信息公开方面的投诉。

  除以上几个方面外,美国和英国政府信息公开制度还存在多方面的差异,例如实施的便利程度、收费制度、对申请的反馈时限等等。

  三、美国、英国政府信息公开立法对于

  中国政府信息公开的借鉴意义

  (一)中国政府信息公开制度和美国、英国政府信息公开制度的比较

  1.基本理念有所区别

  美国等西方国家将政府信息公开作为实现公民基本权利的途径、手段和保障,我国则习惯把政府信息公开视为一项政府工作。这一基本理念的区别体现在我国政府信息公开的各个方面;例如当前我国政府机关尤其是地方政府机关对于政府信息公开的认识普遍不足,上级机关不要求就不做,老百姓不推就不动。

  此外,由于基本理念的限制,在政府信息公开工作出现问题或错误时,无论是政府机关还是广大公众,矛头均指向政府机关,很少有人提及公民知情权这一基本权利。面对合理、合法的信息公开请求不能得到实现和满足的状况,我国公众也缺乏有效的救济渠道或渠道不畅通。

  2.公开的标准和范围不统一

  美国、英国政府信息公开的标准和范围较为统一,相关法律对此做出了明确规定。我国政府信息公开的标准主要由各地方、部门自行确定,较为分散。这在一定程度上满足了我国地区差异大,发展不均衡的国情。但另一方面,由于缺乏统一的标准,十分不利于向公众普及有关政府信息公开的知识和理念,不利于整体推进这项工作和统一国家的法治。在政府信息公开的范围上,我国基本上限于办事制度和办事结果的公开,范围较窄。事实上,除了以上“两公开”外,还存在大量涉及公众利益的信息需要由政府机关公开,例如统计部门有关经济社会发展的数据、公安部门掌握的犯罪热点和动态、环保部门掌握的环境质量信息等。

  3.公开的形式有一定差异

  主动公开和应民众申请公开是政府信息公开的两种基本形式。在大多数国家,前者是政府信息公开的主要形式;例如美国通过《联邦登记》和情报出版物主动公开的信息占到绝大多数。我国当前政府信息公开也以主动公开为主要形式,如张贴办事制度与程序,开通电子政务网站等。但在应民众申请公开方面,我国与美英等国家还存在较大差距。由于程序未能严格执行,民众申请公开的方式常常成为“死胡同”,通过这一渠道难以获取政府信息,或者接受申请的政府机关敷衍塞责。例如国家近年来一直强调要晒“三公”账单,但仍有不少政府部门对此“守口如瓶”。2011年北京律师李劲松向多个部委申请公开“三公”经费,仅有部分部委予以回复;其中发改委等部门竟回复相关数据不属于公开范畴,因此不予提供。

  4.救济途径具有中国特色

  美国、英国的政府信息公开制度明确规定申请人可以就政府机关拒绝公开信息的决定提起行政复议或投诉,亦可向法院起诉。我国则从以下几个方面建立了政府信息公开工作的监督和保障制度,作为救济途径。一是考核、社会评议和责任追究;二是主管部门和监察机关的监督检查;三是各级机关定期公布信息公开工作年度报告;四是公众举报;五是公众提起行政复议或行政诉讼;六是明确违反规定收取信息公开费用等行为的法律责任。

  5.对个人隐私等的保护及法律配套尚有欠缺

  对个人隐私的保护是美国政府信息公开制度的重要特色,英国对此也十分重视。我国在这方面则有待完善,尤其是诸如《商业秘密法》、《个人信息保护法》等配套法律的缺位,使得《条例》对不予公开范围的界定比较困难;此外《条例》对个人信息公开的范围界定不清晰,对个人隐私概念的界定较为含糊,也影响了对个人隐私的有效保护。

  此外,我国的《条例》在公开方式、收费标准、行政机关法律责任等方面大都只作了原则性的规定,缺乏具体的实施细则和详细的操作规定,操作性较差。

  (二)美国、英国政府信息公开制度对我国的借鉴意义

  纵观美国、英国政府信息公开制度,对我国政府信息公开主要有以下借鉴意义:

  1.要逐渐转变基本理念,将公民知情权作为政府信息公开的基本价值和工作核心。政府信息公开直接关系到公民的知情权,对公众获取政府信息的保障是国家民主进程的必然要求,也是民主建设的必由之路。只有实现了这一基本理念的转变,将知情权作为公民的一项基本权利,并将政府信息公开作为实现和保障这一基本权利的重要途径和手段,才能从根本上保证我国政府信息公开进程的长足、健康发展。

  2.《条例》由国务院制定并颁布实施,从某种意义上而言只是一部行政法规,效力不强,而且对于人大、政协、司法机关、军队等缺乏必要的约束力。我国应在《条例》实施的基础上,广泛征求各方意见,加快立法进程,尽早由全国人大制定颁布《政府信息公开法》。

  3.政府信息公开的标准、范围等有必要实现全国统一。这有利于公众普及政府信息公开知识和理念,并整体推动我国政府信息公开工作,提高公开水平。在这一问题上英国的经验十分有借鉴意义。英国自从20世纪70年代开始着力政府信息公开,采取了渐进方式推进这一过程,一方面逐渐提高了政府信息公开水平,另一方面也确保了政治稳定。中国可以借鉴英国的经验,采用渐进方式推动政府信息公开,先由地方或有关部门积累经验,再逐渐统一。

  4.加强政府信息公开配套法律体系的建设。政府信息公开制度不仅包括信息自由制度,还应包括行政程序制度、保密制度、救济制度等一系列配套法律法规;配套法律法规是政府信息公开制度的重要组成部分,是有机的整体。在完善配套法律的同时还要注意其可操作性和针对性,否则也难以成为保障和实现公众知情权的有效途径和渠道。对于已有的《档案法》、《保密法》等与政府信息公开密切相关的法律法规,政府应当根据实际情况和工作需要进行调整和修订,以确保政府信息公开工作的整体、有序推进。

  来源:《国家行政学院学报》2012年第3期

  






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